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政府信息公开行政案件存在问题及对策建议的实证调研

2020年01月13日

政府信息公开行政案件存在问题及对策建议的实证调研
——以C市C区法院近三年受理案件为研究对象
随着普法工作的深入开展,社会公众权利意识日益增长,对政府行政管理透明度和社会公众知情权保护的要求也越来越高。《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)的出台,从法治的层面为社会公众获取信息提供了依据与途径。在《条例》逐渐被广泛熟知后,社会公众申请政府信息公开的数量猛增,如何正确审理此类案件也成为行政审判的工作重点之一。 
一、政府信息公开案件的现状及特点分析 
2012年,C区法院受理了首例政府信息公开案件,全年受理数为2件;2013年全年的受理数上升为3件,同上年相比增长50%;但2014年,政府信息公开案件呈现出猛增的态势,截止7月底,受理案件数已达到28件,增幅达到8倍以上。 
从2012年C区法院受理首例案件以来,该类案件数量逐年上升,且在2014年呈现出了井喷态势。案件当前主要呈现以下特点:
(一)案件以不服不公开决定为主,部分涉及公开决定和行政机关未答复
从政府信息公开案件的指向对象看,当事人主要是针对行政机关对当事人提出的政府信息公开申请未答复、行政机关作出的不予公开决定提起诉讼,少部分则是认为行政机关公开信息的内容及方式不符合申请要求。在2012年1月至2014年7月期间C区法院受理的33件政府信息公开案件中,诉行政机关不公开决定的案件为28件,占总数的84.85%。
(二)信息公开涉及多领域,以涉土地征收类信息为主
就原告提起政府信息公开申请的内容来看,该33件案件涉及土地征收、食品安全、司法、环保、物价、行政机关收支情况等多个领域,但以要求公开涉及土地征收类的政府信息为主,案件总数为25件,占比达到了75.76%。此外,食品安全领域的政府信息公开案件有4件,占比为12.12%,环保、司法、物价、行政机关收支情况等其他信息公开案件有4件,占比12.12%。
(三)法院判决以驳回诉讼请求为主,部分判决撤销并重做
从案件裁判情况来看,该33件案件除1件因当事人未经许可中途退庭被裁定撤诉外,判决驳回原告诉讼请求的为26件,占案件总数的78.79%;判决撤销的为5件,占案件总数的15.16%;判决行政机关进行答复的1件,占案件总数的3.03%。综合来看,行政机关的败诉率为18.19%。驳回诉讼请求的理由主要有:行政行为事实清楚、程序合法;申请的政府信息非原告的生产、生活和科研需要;原告主张缺乏事实和法律依据;原告无法证明被告保存有该信息。撤销的理由主要有:程序违法或存在瑕疵;适用法律法规错误;未引用法律条文;主体错误;答非所问。
(四)同一事由重复诉讼现象较多
在政府信息公开案件中,部分当事人,特别是涉及农村土地征收的当事人,为达到其他目的,向多个行政机关反复提起政府信息公开申请,以获得相应的证据或依据,在得不到满意答复甚至在行政机关已将其申请公开的政府信息予以公开的情况下,反复提起多起政府信息公开诉讼,导致滥诉。审理中还发现,不同当事人(常常是同一征地区域的居民)分别就同一信息向行政机关提出公开申请,行政机关分别作出公开或不公开决定之后,其又分别提起诉讼,虽然法院对其中一个进行了审理和裁判,但因为是不同的当事人对同样的答复提起诉讼,又不适用“一事不再理”原则,因此法院不得不对同样的答复反复进行审查,并作出裁判,浪费诉讼资源。
二、政府信息公开案件审理中存在的主要问题
(一)受案“门槛”过低导致案件数量猛增
当前政府信息公开案件数量猛增的原因主要有:一是出于保障社会公众权利,监督政府依法行政的目的,政府信息公开案件没有明确的限制性规定,社会公众提起诉讼相对容易:行政机关未对社会公众进行答复,行政机关超过法定期间答复,行政机关公开的内容和方式与申请的内容、方式不符等,社会公众均可以诉讼;甚至即使行政机关完全按照申请公开的内容和方式予以了公开,部分社会公众还可以过程存在瑕疵为由起诉。二是政府信息公开诉讼案件区别于其他的行政诉讼案件,社会公众不仅可以申请对当前的信息予以公开,还可以申请对几年前甚至十几年前的信息申请公开,如C区法院受理了一起要求公开1995年征地中安置人员名单的政府信息。三是除单纯基于生产、生活或科研需要提起政府信息公开申请的社会公众外,还出现了部分社会公众以政府信息公开申请为途径从而达到获得证据材料、要挟行政机关以实现自身利益的情形。
(二)政府信息公开的相关规定缺陷导致审理难度加大
1、保护个人隐私和兼顾公共利益存在冲突,法院审理的“度”较难把握。当前,C区法院受理的政府信息公开案件中大多数涉及土地征收中的信息,尤其是出现了要求公开征地补偿时每家每户发放补偿款的金额等信息,政府部门一般以涉及第三人隐私为由不予公开,申请人不服而诉至法院。从保护公共利益来讲,公开了每户的补偿情况更有利于维护申请人的知情权,使其能够了解到是否得到了公平合理的补偿;但从保护个人隐私来讲,社会公众的个人财产属于个人隐私,如果公开了则必然侵犯社会公众的隐私权。在实践中,如果法院更多倾向于保护个人隐私而对信息不公开,则申请人更加会认为在征收过程中存在非法行为,进一步怀疑征收过程的合法性,甚至认为法院徇私枉法,导致与法院的对抗情绪加剧;但如更多倾向于兼顾公共利益,法院判决行政机关予以公开,又必然侵犯到一部分被征收人的隐私,同样会导致不满情绪,甚至提起诉讼。
2、在涉及国家秘密、个人隐私案件中,法院审查方式存在瑕疵,不能有效保护涉密内容。从我国《行政诉讼法》第四十五条[1]的规定来看,我国对涉及国家秘密、个人隐私案件实行的是“不公开审理原则”,此处的不公开仅针对当事人之外的人不公开。而由于政府信息公开诉讼的特殊性,行政机关在法庭上对于其拒绝公开相关文件的举证通常会导致双方所争议文件的内容在举证过程中被泄漏并为相对方所知晓,从而使原告在法院作出裁判前便可能获悉所欲知晓的相关政府信息,此种“泄露”不但会使该诉讼的继续进行失去意义,同时还有可能因该信息的不当公开而损坏国家利益、社会利益或他人的合法权益。以我院审理的一起原告向被告举报商家涉嫌价格欺诈,被告调查处理后作出告知书,原告不服而向法院提起诉讼的案件中,原告同时提起了两个诉讼,一个是要求撤销告知书的物价行政处罚诉讼,另一个是要求被告公开调查处理过程中收集到的相关资料的政府信息公开诉讼。案件审理过程中即出现以下问题,即因调查中收集到的资料涉及商业秘密被告不应公开,但被告要证明其调查处理进行的合法性则必须向法庭举证其调查收集的资料,而根据相关法律规定,被告所举的证据原告可以查看和复印,如此商业秘密就会泄露给原告,由此导致法院在审理过程中左右为难。
(三)《条例》理解分歧导致审判效果不佳
1、对“三需要”[2]的审查程度存在差异。《条例》中对行政机关应主动公开的政府信息在第九条、第十条、第十一条进行了列举,但对于依申请公开的政府信息公开的范围,《条例》只在第十三条规定了社会公众、法人或者其他组织可根据“三需要”提出申请。行政机关认为,《国务院办公厅关于施行<中华人民共和国政府信息公开条例>若干问题的意见》第十四条规定,行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息,可以不予提供,因此在审查是否应当公开信息时,应严格审查“三需要”与信息的关联性,申请人应提供相应证据证明,申请人证据不足则不予公开;而法院认为,根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第六款的规定,对原告“三需要”的审查为从宽原则,即只要原告作出合理的说明即可,行政机关若以此为由决定不公开则会承担败诉风险。行政机关和法院对审查程度理解的差异,也直接导致在法院判决行政机关败诉后行政机关不服而上诉。
2、在答复主体的认识上存在分歧。实践中对于向政府提出的政府信息公开申请,政府在答复过程中,从答复文书的盖章来看,答复主体有政府、政府法制办、政府政务中心、政府信息处理中心、政府行政效能办公室等,这些机构部门有的有独立的组织机构代码,有的则没有。法院认为申请人既然是向政府提出的信息公开申请,那么作出答复的机构也只能是政府,在答复文书上的印章只能是政府的印章,以其他主体作为答复机构不符合规定;但政府认为根据《条例》第三条、第四条的规定,政府的办公厅(室)或专门的政府信息公开工作机构可以以自己的名义对申请人进行答复。对答复主体认识上的分歧,导致法院判决撤销政府答复并要求重新作出行政行为时政府产生抵触情绪。
(四)土地征收类政府信息案件涉稳情况突出
由于土地征收本身牵涉面广、涉及人数多,一旦针对土地征收过程中的问题提起诉讼,利益相关的被征收人都会参与,导致原告人数众多,且由于征地过程中部分被征收人与政府的矛盾比较尖锐,进入诉讼后在思想中又存在法院是政府一个部门的错误认识,与法院的对立情绪严重;从审判实践来看,被征收人提起涉及土地征收的政府信息公开诉讼,获取政府信息只是其为解决土地征收补偿等其他问题而获得证据材料的一个过程性行为,如果判决败诉使其未能获得相关材料会对下一步提出利益诉求产生实质性影响,从而导致原告的对立情绪升级,带来一定的维稳压力。
三、妥善处理政府信息公开诉讼的对策
(一)加强政府信息公开案件审理规范化
1、完善政府信息公开立法。《条例》赋予社会公众获取政府信息的知情权这一宪政权利,是一部重要的行政法规。但作为一部行政法规,由《条例》规定如此重大的制度,其立法的权威性不足,特别是与《保守国家秘密法》、《档案法》、《反不正当竞争法》、《物权法》等难以有机衔接,当其遇到与有关法律抵触情况时,也就只能让步;且由于政府准备不足,《条例》本身需要明确的问题很多,相关规定的可操作性不强等,均导致《条例》实施的效果大打折扣。此外,当前信息公开的范围仅仅局限于政府信息公开范畴,也不足以全面维护公众的知情权,因此,笔者认为制定一部涉及全领域的《信息公开法》非常有必要,不仅可以使当前政府信息公开进一步落到实处,也可以更广泛地保障社会公众的知情权。针对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私等案件审查方式上的瑕疵,在程序上应当确定 “不公开审查”原则,即是指法官在案件当事人不在场的情形下所享有的不让原告查阅而仅由法官自己审查,从而作出是否应当公开政府信息的决断。
2、建议最高院发布指导性案例。就促进信息公开诉讼实践发展而言,怎样在仅有国务院《条例》和少数地方政府的《政府信息公开规定》对信息公开诉讼作出简略规定的情况下,更好地保障社会公众知情权,监督行政机关权力行使,以增强其对信息公开制度的司法保障实效,不断提高审判水平,是司法实践目前面临的突出问题之一。笔者认为,在当前深化司法体制改革的形势下,以案例指导制度来推进信息公开,指导对新兴的信息公开诉讼案件的裁判,是一个绝佳的选择。而且,最高人民法院最近发布了2013年度政府信息公开诉讼的十大案例,对政府信息公开诉讼中的部分重要问题以案例的方式进行了明确,如其中杨政权诉山东省肥城市城市房产管理局一案中对如何兼顾公共利益和个人隐私提供了“度”的把握标准,具有很好的借鉴意义。
(二)统一认识分歧
对于法院和行政机关在部分问题上认识不一致甚至分歧的问题,建议召开高级别的会议,通过会议纪要或其他方式统一认识,以便于行政机关的实际操作,也能使法院在裁判后达到法律效果和社会效果的统一。如对于“三需要”审查标准的问题,可以将“三需要”与申请认定申请内容综合考虑,申请人只需要提交能够合理说明“三需要”的证据即可;如对于答复主体认识上的分歧,可以明确只有政府办公厅(室)才能以自己的名义代表政府予以答复。此外,在基层法院和政府之间也要进一步深化良性互动,对于涉及政府信息公开的突出问题和新问题应互相交流,统一法律适用标准。
(三)多措并举,化解维稳风险
鉴于当前政府信息公开多集中于征地拆迁类而原告情绪普遍较为激烈的现状,切实化解诉讼中的维稳风险很有必要。一是前期做协调工作,尽量通过庭外和解解决问题。涉及征地拆迁类的政府信息公开案件,其根源在于对征地拆迁的不满,通过政府信息公开诉讼的目的也是要以此获得证据材料或向行政机关施压,以达到自身的目的。因此,对于此类案件,笔者建议尽量通过协调的方式,在法庭之外解决申请人的合理诉求。二是加强安保维稳工作,确保庭审和宣判的顺利进行。对于不能在庭外化解的矛盾纠纷,法院应当尽快开庭审理,同时在开庭前要做好相应的庭审准备,对于可能出现的情况提前预防,防止不稳定事情发生;在宣判时,尤其是对于可能要判决败诉的案件,要做好对原告的释明工作,促进原告息诉罢访。
(四)以法院为平台,构建政府信息公开的互动环境
当前,政府信息公开案件数量的不断增长,反映出行政机关和社会公众对《条例》的不适应性,法院作为中立的司法审判机关应当积极延伸审判职能,着力构建政府信息公开的互动环境,营造良好的社会氛围。一是着力转变行政机关的思想观念。总体观念上要真正从“不公开为原则,公开为例外”,转到“公开为原则,不公开为例外”上来。法院通过强化行政审判职能,切实推动行政机关真正将政府信息从独享资源转到社会大众的共享资源上来。二是着力转变行政机关的公开途径。要遵循公平、公正、便民的原则,促使行政机关进一步加强软、硬件建设。逐步扩大主动公开的信息量,减少申请公开的信息量,努力节约行政和司法资源。三是着力加强释法工作。努力提高社会公众的法律知识水平,形成权利与义务并重的现代法律意识,引导其依法申请信息公开,避免出现滥诉的情形。
注释
[1] 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定:“人民法院公开审理行政案件,但涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定的除外。”
[2] 《条例》第十三条中规定的“公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要”申请获取政府信息,“三需要”即系“自身生产、生活、科研等特殊需要”的简称。

成都中院 | 作者:向峥荣 冷湘



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