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行政诉讼法修订:破解“民告官”难题?

2020年01月16日

据全国人大常委会委员修福金调查,由于地方政府直接或者隐性干预,大量符合行政诉讼标准的案件得不到受理,行政诉讼案件存在“立案难、审理难、执行难”的问题。对此,此次修正案(草案)对原法律进行相应修改,确保行政诉讼法可以得到公正执行。

本次修订的审议内容

1.可诉条件取消“具体行政行为”限制

草案将现行行政诉讼法中对“具体行政行为”可提起行政诉讼,修改为“行政行为”。

2.适当扩大简易程序适用范围

全国人大法律委员会经研究,建议在简易程序适用范围中增加“属于政府信息公开案件的”情形;同时增加规定:“人民法院在审理过程中,发现案件不宜适用简易程序的,裁定转为普通程序。”

3.暂不对受案范围作大的调整

全国人大法律委员会认为,修正案草案已经根据实践的发展扩大了受案范围,而且根据现行行政诉讼法的规定,受案范围除该法明确列举的外,人民法院还受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件,受案范围还会随着实体法的发展相应扩大。

4.适当延长行政案件审理期限

现行行政诉讼法规定人民法院第一审案件和上诉案件的审理期限分别为三个月和两个月。全国人大法律委员会经研究,建议将第一审案件和上诉案件的审理期限分别修改为六个月和三个月。

5.可以撤销明显不当行政行为

新的行政诉讼法修正案草案在现行行政诉讼法第五十四条规定人民法院可以判决撤销的行政行为情形中,增加一项“明显不当的”情形。

6.规范性文件不合法处理程序

新的行政诉讼法修正案草案规定:“人民法院在审理行政案件中,发现本法第五十四条规定的规范性文件不合法的,不作为认定行政行为合法的依据,并应当向制定机关提出处理建议。”

7.扩大行政诉讼案件调解范围

原修正案草案规定:“人民法院审理行政案件,不适用调解。但是,行政赔偿和行政机关依法给予补偿的案件除外。”全国人大法律委员会经研究,建议将这一条修改为:“人民法院审理行政案件,不适用调解。但是,行政赔偿、行政机关依法给予补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件除外。”

8.维持案复议机关是共同被告

现行行政诉讼法规定:“经复议的案件,复议机关决定维持原具体行政行为的,作出原具体行政行为的行政机关是被告;复议机关改变原具体行政行为的;复议机关是被告。”新的行政诉讼法修正案草案规定,经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的,复议机关是被告。

9.被诉机关负责人应出庭应诉

新的行政诉讼法修正案草案增加规定,被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,也可以委托相应的工作人员出庭。

深度解读本次修订亮点

在本次《行政诉讼法》的修订过程中,最引人关注的内容包括四方面,北京大学教授姜明安称“这次修法对于促进十八届四中全会将要确定的‘依法治国’任务和目标的实现将具有非常重要的意义。”

亮点1:官员应诉制打破“告官不见官”

“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,也可以委托相应的工作人员出庭。”

解读

中国行政法学研究会副会长、人民大学法学院教授杨建顺:当前我国“民告官”案件存在立案难、审理难、执行难的三难问题。这与行政机关和法院存在利益勾连不无关系。由于利益上的原因,民告官案件,行政机关打个招呼就可以不予立案,造成行政诉讼案件立案难的尴尬。

西北政法大学行政法学院副院长姬亚平:行政诉讼案件中,政府机关和老百姓本身就处于不平等的地位。因此,遇到行政诉讼案件政府机关只会派代理律师和法律顾问出庭。在杨建顺看来,此次修法规定“一把手”应出庭应诉,有利于解决行政争议。他表示,当前我国最亟需改变的行政诉讼的外部环境。政府部门的每一位公务人员都应学习法制思维,在行政事务上按法制办事。

但也有人认为,告官见官与不见官关键看能不能解决问题。比如在无锡,一起市民因拆迁征地问题提起的诉讼中,主管部门负责人出庭应诉,但只在最后陈述时做了简单发言。因此原告方并不领情。

北京大学教授姜明安:行政机关负责人出庭应诉有利于官民关系和谐,也有利于提高领导干部的法治理念和法律知识,一次出庭可能等于听十次法律讲座。但也不能所有行政案件都要行政机关负责人出庭应诉,这既不可能,也无必要。影响公民法人或者其他组织重大权益的,或者有重大社会影响的行政案件应有行政机关负责人出庭应诉,或者规定行政机关负责人在一定时间内应至少出庭多少次,这样更贴合实际。

亮点2:告政府不要求“具体行政行为”

“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”

解读

此次修正案(草案)将“具体行政行为”修改为“行政行为”,虽没有对行政诉讼受案范围作出大的调整,但北京大学教授姜明安认为,此举可为适当扩大行政诉讼受案范围去除法律障碍,如对规范性文件的附带审,对行政合同案件的受理等。

姜明安:我一直主张扩大行政诉讼受案范围,在这方面,思想应更解放一点,步子应更大一点。建议采取“负面清单”的方式,凡是法律没有禁止相对人起诉的,相对人不服行政行为,都应该允许其向法院起诉。如果规定得模模糊糊,“信访不信法”的问题就终不能解决,法治的梦想就终不能完全变成现实。

亮点3:行政诉讼起诉期增至六个月

“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当在知道作出具体行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”

解读

姬亚平:很多案件因当事人超过3个月的起诉期限而被法院挡在门外。对于老百姓来说,和政府机关发生纠纷首先想到的是调解,甚至托关系找人,而不是通过司法途径解决。而调解的时间就有两到三个月,调解不成,便耽误了起诉期限。起诉期限延长至6个月,将会大大方便当事人通过司法途径解决与政府机关的纠纷。当前最重要的是要改变老百姓一方的当事人在与政府机关发生纠纷时首先想到通过司法途径解决,而不是首先想到调解,甚至上访,当然这需要司法机关逐渐去地方化、去行政化,独立审判,让老百姓对行政诉讼保持信心。

亮点4:改变行政复议“维持原状”格局

“经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的,复议机关是被告。”

解读

与大量行政诉讼涌入法院相比,行政复议案件数量却不高,在一些地方甚至形同虚设。根据现行行政诉讼法规定,“经复议的案件,复议机关决定维持原具体行政行为的,作出原具体行政行为的行政机关是被告;复议机关改变原具体行政行为的,复议机关是被告”。

姬亚平:这也就是说,在行政复议过程中,如果行政复议机关维持原行政行为,进入司法程序后,不会列为被告,而改变原具体行政行为,会成为被告。这个规定本身就会让复议机关很难改变行政机关的行政行为,多数时会“维持原状”,因为复议机关不想当被告,这会大大影响行政复议的效果。而修改后,会让复议机关更好地履行复议责任,促进行政案件的纠纷在复议时就可以解决。

如何发挥行政复议制度的作用?北京市高级人民法院副院长吴在存:就是要加强对行政复议制度的规范,而且要强化这种职责意识,受理不受理,什么情况下受理,受理之后应当怎么办,这方面要加大规制的力度。

天同律师观点

在中国的司法实践中,“民告官”始终困难重重,行政诉讼也一直处于尴尬境地。所以,此次行政诉讼法修改的消息一出就吸引了各界的目光,受关注程度远超其他部门法修改。各大媒体纷纷解读,认为“告官不见官”的问题将获得解决,行政诉讼的受案范围也会逐渐扩大。

天同律师认为,此次修法对行政诉讼环境的改善是一个很好的开端,但真要达到上述理性化的描述还有一段距离。例如,虽然规定了“被诉机关负责人应出庭应诉”,但同时也规定了“不能出庭的,也可以委托相应的工作人员出庭”。所以,如果不对“不能出庭的情况、被委托人的职务、以及负责人必须出庭的情况进行细化和限制”,要一把手出庭应诉还很困难;再比如,虽然可诉条件取消具体行政行为限制,但是行政诉讼法第11条、12条已经对可诉范围作了明确列举。所以,受案范围实际上并没有扩大。如此说来,在所有的修改条款中,起诉期限的延长反而是最直接的、最看得见的进步。

其实,此次行政诉讼法修订的意义在于其具有一定的宣示性。这种宣示层面的意义并非只是摆设,而是表明了司法机关的态度,是在向“法院政府是一家”的旧状态挥手告别。当行政机关意识到这一点时,在“为”与“不为”行政行为时才会多一层顾虑,预先启动合法性审查,自觉做到依法行政。而当这种意识深入人心时,行政诉讼能和民事诉讼一样在司法实践中常态化,也就水到渠成了。


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