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法制日报:9家机构建议修法,全面禁食野生动物

2020年02月27日

家机构向全国人大常委会法工委提出野生动物保护法修改建议所有野生动物纳入保护全面禁食 
本文摘自:法制日报/2020 年2 月26 日第 004 版 法治经纬
保护野生动物对于维持生态系统健康、降低生态风险不可或缺,同时也是降低公共卫生风险、 减少公共安全危机、保障社会稳定及经济可持续发展的关键举措 
任何一种野生动物在生态系统中都具有重要地位与作用,9 家机构建议废除“三有动物”,保 留原有的重点保护野生动物类别,将“三有动物”与未在任何名录上的野生动物合并为“一般保 护动物”实行全面保护,填补监管空白。9 家机构建议明确禁止食用野生动物,包括特种繁育动物及其制品制作的食品。这样可以降 低执法难度,集中力量严厉打击非法贸易 新冠肺炎疫情再次将野生动物保护法修订推上舆论的风口浪尖。 
2 月 21 日,北京大学自然保护与社会发展研究中心、山水自然保护中心、昆山杜克大学、北 京市朝阳区自然之友环境研究所等 9 家机构向全国人大常委会法制工作委员会提出修法建议。 
9 家机构认为,这次修法的关键是重新定义野生动物保护法的规定范围,同时建议扩大野生动物保护法适用范围至所有野生动物,不再保留“有重要生态、科学、社会价值”的“三有”概 念。 
实际上,早在 2018 年 10 月 26 日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议决定 对野生动物保护法进行修改。此后,围绕这部法律的修改问题,学界一直争论不休。 
完善立法目的 扩大保护范围 
尽管到目前为止,新冠肺炎疫情发生的确切原因尚未正式公布,但此次疫情与非法食用、交 易野生动物直接相关似乎已成共识。 
事实上,一直以来,有关监管部门在提倡禁止滥食野生动物、打击非法贸易方面做了不少工 作。然而,非法食用、交易野生动物等行为仍然屡禁不止。在 9 家机构看来,这与法律不完善有 关。在提交给全国人大常委会法制工作委员会的建议中,9 家机构认为,必须要完善野生动物保 护法的立法目的。
“野生动物保护的目的是确保生物多样性及生态系统的完整与稳定,从而保障生态安全及人 类的可持续发展。野生动物保护的成效在于物种的野外种群是否健康稳定。”9 家机构提到,这包 括动物个体及其栖息地的保护。2007 年联合国发布的《千年生态系统评估报告集》指出,栖息地的改变会导致传染病致病媒 介的数量或宿主分布状况的变化。因此,9 家机构认为,野生动物保护法应当明确,在保护野生 动物的同时,保护野生动物的栖息地,否则不可能实现对野生动物的有效保护。 
山水自然保护中心创始人、北京大学保护生物学教授吕植告诉《法制日报》记者,保护野生 动物对于维持生态系统健康和降低生态风险不可或缺,同时也是降低公共卫生风险、减少公共安 全危机、保障社会稳定及经济可持续发展的关键举措。吕植认为,在确立野生动物普遍保护理念的同时,引入公共卫生和健康的视角,要从公共卫 生的维度开展野生动物保护。 
基于这样的考虑,9 家机构一致认为,野生动物保护法的立法目的必须扩展,建议将“为了 保护野生动物及其栖息地,拯救濒危野生动物及其栖息地,维护生物多样性,保障生态安全与公 共卫生安全,推进生态文明建设”明确为立法目的。 
据昆山杜克大学环境科学助理教授李彬彬介绍,现行野生动物保护法保护的野生动物,是指 珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物。仍有大量野 生动物未被纳入保护范围,它们既不属于重点物种也未列入任何名录,导致监管出现空白。 
在李彬彬看来,所有物种都是生态系统的组成部分,某些物种的丧失及减少会导致生态系统 失衡,造成病虫害增加、动物源疾病增加,因此需要进行生物多样性整体保护来保障公共卫生安 全。 
9 家机构提出,将“野生动物”的概念修改为“生活在自然状态下和人工环境里未经人类驯 化的动物”,扩大野生动物保护法适用范围至所有野生动物,渔业法等有关法律有规定的除外。 
自然之友总干事张伯驹认为,这样的安排,既扩大了保护范围,又回答了公众担心的“野生 鱼能不能吃”“苍蝇蚊子是否保护”等问题,同时厘清了野生动物保护法与其他相关法律规范和 约束对象的分工与衔接。 
《法制日报》记者注意到,长期以来,有观点称,野生动物为可利用资源,主张用经济价值 来划分保护类别。对此,9 家机构提出,这样的保护思维显然已不符合现代生态学基本原理,也不再适应生态 文明理念下的保护工作。
“有重要生态、科学、社会价值”“三有动物”属于典型的经济价值保护 思维。“蝙蝠类的物种,虽然不属于濒危物种,根据现有法律也不受保护,但却可能携带危害人类 的病原体。”9 家机构说,类似这样的物种还有很多,因此建议将不属于濒危物种的野生动物也纳 入保护范围,以减少人类因消费和交易这些动物带来的公共卫生和健康风险。 
9 家机构提出,任何一种野生动物在生态系统中都有其不可或缺的地位与作用,建议废除“三 有动物”,保留原有的重点保护野生动物类别,即国家和地方重点保护野生动物,将“三有动物” 与未在任何名录上的野生动物合并为“一般保护动物”实行全面保护,填补监管空白。 
明确禁止食用 分类管理利用 
自然之友总法律顾问刘金梅说,鉴于食用野生动物给公共卫生安全带来的巨大隐患,法律应 明令禁止食用、生产、经营,还应禁止为食用非法购买野生动物及其制品制作的食品,包括特种 繁育动物及其制品制作的食品。刘金梅认为,从严打野味全链条的角度,还应补充规定禁止生产、经营、运输、携带、寄递 野生动物及其制品制作的食品,包括特种繁育动物及其制品制作的食品。加强对不具备专用标识 和检疫证明的野生动物非法贸易的打击。
9 家机构称,野生动物保护法修改应明确禁止食用,包括特种繁育动物及其制品制作的食品。这样可以降低执法难度,集中力量对非法贸易严厉打击。同时,9 家机构提出,根据名录和许可,对野生动物利用进行分类管理。“将野生动物分为国家和地方重点保护野生动物和一般保护野生动物;对于列入《国家重点 保护野生动物名录》和地方重点保护野生动物名录的野生动物实行严格保护。”
9 家机构建议,野 生动物保护法应规定,野外捕猎的野生动物不得用于商业目的或进入市场进行交易和利用。除因 科学研究、种群调控、迁地保护、疫源疫病监测或者其他特殊情况向野生动物保护行政主管部门 申请许可后方可猎捕外,禁止猎捕、杀害野生动物。向野生动物保护行政主管部门提出审批申请 时必须出具专家论证文书和所依据的法律条文。针对人工繁育陆生野生动物,9 家机构提出,要明确划分商业与非商业目的,区别管理。
“科学研究机构经科学评估野外种群存在生存风险,有必要开展物种迁地保护时,向野生动物保护行 政主管部门申请许可后,可进行野生动物非商业性人工繁育。” 鉴于实践中大量存在借用物种保护名义,人工繁育野生动物用于商业利用,给公共卫生安全 带来巨大隐患的情况,9 家机构认为,野生动物保护法应禁止除科研机构以外的其他单位和个人 以物种保护目的为由人工繁育野生动物。科学研究机构因物种保护目的人工繁育野生动物,应当 用于恢复野外种群、科研和教育,不得进行商业利用。9 家机构提出,将同时满足人工繁育技术成熟稳定、有合法检疫标准且经科学评估公共卫生 安全风险低、拥有可持续规模化繁育种群且无需从野外补充种源、可进行商业性人工驯养繁殖的 陆生野生动物要求的动物纳入《特种繁育动物名录》,名录之外的野生动物禁止开展商业目的人 工繁育,符合资质的企业可向主管部门申请特种繁育许可。这样规定可以提高行政机关监管商业 利用特种动物的可行性。此外,9 家机构认为,国家重点保护物种名录更新应是野生动物保护法最紧急和迫切的配套 规定,建议参照世界自然保护联盟红色名录的“受威胁”物种标准,尽快对名录进行调整和更新。 
建立追溯制度 理顺管理体制 
此次新冠肺炎疫情暴发,值得人们深思的一点是野生动物究竟是如何流入市场的。在 9 家机构看来,建立人工繁育陆生野生动物追溯和标识制度,以动物检疫标准作为商业性 人工繁育许可的前置条件,严格监管野生动物交易每一环节是法律修改的关键内容之一。 
吕植、张伯驹、李彬彬、刘金梅告诉《法制日报》记者,法律应禁止源于野外的野生动物及 其制品直接进入市场。鉴于现有人工繁育许可制度过于粗放,因此包括特种繁育野生动物种群在 内的野生动物应当使用人工繁育子代种源,建立物种系谱、繁育档案和个体数据。9 家机构提出,特种繁育动物个体使用应植入型芯片进行个体标识,保证谱系明确可追溯, 并保留组织样品两年,供 DNA 抽样检查。“凡是纳入《特种繁育动物名录》并按许可证的要求人工繁育的陆生动物,包括《国家重点 保护野生动物名录》中的物种,应依法取得‘特种繁育动物’用标识,按照动物防疫法和畜牧法 等相关法律的规定,进行饲养和商业利用,但禁止食用。”9 家机构提道。
那么,又该如何理顺野生动物保护的管理体制?9 家机构的建议是,在自然资源部成立野生 动物保护局,明确生态环境主管部门对于野生动物保护工作的监督职责。 
长期以来,我国由林业草原部门和农业农村部下属的渔业部门分别负责陆生和水生野生动物 的保护。9 家机构指出,这两个部门的产业思维和部门之间的分歧一直是我国野生动物保护中存 在的问题之一。
随着我国林业部门的法律地位不断调整,相应的具体负责这项工作的野生动植物 保护司的法律地位也趋低,行政资源不足,难以承担繁重的陆生野生动物保护的任务。在 9 家机构看来,两年前的机构改革一定程度上削弱了我国野生动物保护的行政和执法能力。他们建议将野生动物保护职能整合后划归自然资源部,在自然资源部成立野生动物保护局,一方 面提高其法律地位、增加其行政资源;另一方面可以利用自然资源部的管理和执法力量,有效提 高野生动物保护管理的能力和执法水平。 
9 家机构同时指出,野生动物保护法应明确生态环境部门负责监督全国陆生、水生野生动物 保护执法情况,有权对林业草原、农业农村主管部门野生动物保护执法工作提出监督和加强执法 意见。 
此外,9 家机构建议,设立独立和公开的科学委员会,指导监督相关配额制定、野生动物保 护名录制定和更新调整等专业性问题。 

值得注意的是,在提交给全国人大常委会法制工作委员会的建议中,9 家机构格外重视公众 参与监督问题,同时建议野生动物保护法确立野生动物保护相关的民事及行政公益诉讼制度。


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