关于羁押必要性制度的现状及建议

羁押必要性审查制度是随着2012年刑诉法修改建立的。该项制度至少增加了一道保障人权路径，其建立非常有意义且必要的。2019年12月30日，新修订《人民检察院刑事诉讼规则》公布实施，将该制度单独列为一节，也显示出检察院对于该制度的重视，然而，该制度诞生，却存在着先天的不足，表现在以下三方面：一，审查主体欠缺独立性，检察院负责侦查阶段及审查起诉阶段逮捕审查的批准或决定，而羁押必要性审查机关也是该机构。显然，这很难体现公正性。这也是为何该制度建立后，制度目的很难实现的根本原因；二，缺乏足够的透明性，《人民检察院刑事诉讼规则》 第五百七十七条第二款规定，必要时，可以依照有关规定进行公开审查。依据该条款只是在必要时才进行公开审查，那么，出现何种情况才是必要，以及如何公开审查，似乎并没有明确；三，缺少必要的救济途径。三、《人民检察院刑事诉讼规则》没有规定救济的途径，比如出现审查部门不予处理，或者处理不满意时，申请人该如何去做。个人认为“无救济，则无权利”。如果，没有救济途径，那么，一个好的制度是很难得以落实，无法真正实现人权保障。

司法实践中，存在构罪即捕、羁押率高、超期羁押等情形，这些现象显然有违逮捕作为强制措施的功能定位，忽略了羁押适用条件会随着诉讼进程发生变化这一事实。2012年刑诉法第93条首次确立了逮捕后的羁押必要性审查制度。2012年最高人民检察院印发《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》，规定了“侦监部门和公诉部门主导，监所检察配合”模式。其后，最高人民检察院专门印发了《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定（试行）》。2019年出台《人民检察院刑事诉讼规则》，明确该项工作由改革后的捕诉部门统一办理。这足以说明检察改革更加重视刑事司法中的人权保障。随着司法体制改革的深入、“捕诉一体”的全面实行，羁押必要性审查作为降低羁押率的有效措施，在贯彻“少捕慎诉慎押”理念中应当发挥其应有的作用。

目前我国实务中的羁押必要性审查现状存在诸多问题：

司法理念有待深入转变。羁押必要性审查制度设立的目的是实现少捕慎捕，减少羁押，保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权利。但有的基层检察院办理的案件量较大，“案多人少”矛盾突出，加之司法责任制的实施，导致检察官在办理案件过程中更加重视诉讼的安全功能而忽视羁押必要性审查工作的保障功能，存在“构罪即捕”“一押到底”的现象。羁押必要性审查工作贯穿公安、检察、法院工作全过程。例如，检察机关认为可以变更为非羁押的强制措施，但法院认为如果被告人不到案就不能保障审判顺利进行，或者将要判处实刑，在审判环节法院重新对被告人进行逮捕，既增加了工作量，也影响司法公信力。

社会危险性标准难以把握。基层检察机关囿于人员、资金等方面的局限，对“社会危险性”很难进行精准评估，由此影响降低羁押率。目前，有的办案人员对于“社会危险性”标准把握过于严格。同时，“社会危险性”标准的不明确也造成了各个地方不同办案主体认识不统一。例如，某基层检察院通过制定《羁押措施社会危险性评估表》，设计了包括涉嫌罪名、性质、有无前科等22项社会危险性量化指标，作为评价依据。但是，不少检察院并未设定量化评估指标，在“社会危险性”评价方面，司法人员的主观随意性较大。

羁押必要性审查的案件数量有限。作为试点省份的基层检察院开展羁押必要性审查的案件数量不多。即便检察机关提出变更羁押强制措施的建议，因数量有限，难以在降低羁押率方面发挥应有效用。试点地区尚且如此，非试点地区由此可见一斑。

因缺乏保证条件导致大中城市流动人口羁押率较高。大中城市流动人口犯罪率较高，成为影响当地社会治安的重要顽疾。而这部分人员由于在本地无常驻户口、无固定住所，甚至无固定职业，一旦其涉嫌犯罪，公安司法机关更倾向于采用羁押措施，由此导致羁押率的上升。如果当地能够建立一些安置帮教的基地，以此代替固定住所，也许可以解决这一问题。

审查方式的普遍书面化。实践中，因为司法理念滞后等因素的影响，基于对效率的考量，对于羁押必要性审查多采用单方面的书面审查方式，并未构建诉讼化或者听证式的审查程序。行政化色彩浓厚的书面审查方式，缺乏对犯罪嫌疑人基本权利——知情权和有效辩护权的保障，也使得对羁押必要性审查变成了被追诉人是否构成犯罪的审查，程序的参与性、公开性、公正性难以得到保障。

故建设羁押必要性审查有效运行的配套制度至关重要，笔者对此提出如下建议：

建议由法院设立专门一个庭或者将“羁押必要性”审查作为一项单独诉讼程序处理。由于在刑事诉讼过程中，公安机关是侦查机关，检察官为控诉机关，为了避免公安、检察院“捕诉合一”“先入为主”“有罪推定”而使得羁押必要性审查没有得到有效运用。同时，若设立法院专门的羁押必要性审查庭和单独的羁押必要性审查诉讼程序也可以很好地避免公安机关与检察院考虑自身“职业利益”而掣肘！

建立容错机制。由于“社会危险性”评估是对被审查人未来行为的预测，既然是预测，并不能保证完全准确。“法律不能强人所难”，这是基本的法理。因此，应允许存在一定范围的差错，对于因变更羁押强制措施后被追诉人脱逃或者重新犯罪的，只要在审查当时被追诉人符合变更羁押措施的条件，就不能因此追究检察办案人员的责任。如果以事后的结果论，检察人员为避免被追责，即便符合变更羁押措施的条件，也可能因此不提出变更强制措施的建议。如此一来，羁押必要性审查制度必然沦为中看不中用的“花瓶”和“摆设”。目前，可通过政法队伍教育整顿的契机，解决检察人员担当精神缺乏的问题。

采用类诉讼化的听证方式。检察机关作为司法机关，其履职方式也必须遵循司法规律，贯彻直接言词原则也是应然之举。而律师作为法律专业人士，为了更好地维护当事人的合法权益，也应当允其参加听证，发表意见。对于涉及公民人身自由权利的事项，宜由检察官采用适度司法化的方式依法作出决定。听证程序即是“两造对抗”的准诉讼化方式，可以保障各方意见以口头方式得到充分表达，从而实现审查的有效性和精准性。

建立必要的救济机制。可考虑参照公安机关对检察机关不批准逮捕决定、不起诉的救济机制进行设计，即公安机关对检察机关释放或者变更强制措施的建议，认为有错误的，可以在七日内要求复议。如果意见不被接受，可以向上一级检察院提请复核。上级检察院应当立即复核，作出是否变更的决定，通知下级检察院和公安机关执行。被追诉人和辩护人对检察机关审查后维持原强制措施决定不服的，可以在七日内申请复议，如果复议维持原决定的，可以向上一级检察院申请复核。

将“社会危险性”标准量化。尽管此前最高人民检察院、公安部联合颁布了《关于逮捕社会危险性条件若干问题的规定（试行）》，但实践中“社会危险性”标准仍难以把握，导致检察官在审查后是否提出变更建议的自由裁量权过大。为此，可考虑从事前、事中、事后三个维度考察被追诉人社会危险性的大小，通过设计若干项评价指标和根据不同的得分，分别评定为“高”“中”“低”三个风险等级，对于属于“中”“低”风险的，可以建议变更羁押强制措施，以此实现审查的科学性、相对客观性。

制定检察官对羁押必要性审查工作的交叉审查的规定或者将羁押必要性审查工作交于检察院其他部门进行。监察机关实行“捕诉合一”的内设机构改革后，负责审查逮捕与负责羁押必要性审查的为同一主体，由同一名检察官负责到底，这就容易导致检察官有“先入为主的”观念，在羁押必要性审查中很难保持客观中立的立场。因此，为了防止检察官“既是运动员又是裁判员”现象出现，检察院可以指定检察官交叉审查的规定，对于羁押必要性审查由不同的检察官进行交叉审查。也可以将羁押必要性的审查工作将由检察院的其他部门，避免检察部门冲突，但这也要求接手羁押必要性审查工作的检察院其他部门应充分对案件进行了解和听取各方意见后方能作出决定。