根据我国现行监管体系，社会资本参股的国有控股企业并不能像普通的非上市企业一样，较为灵活地设计、实施员工股权激励计划。国有控股企业需要在满足特定条件、履行特定审批和备案程序的前提下实施员工持股计划，且在实施该等计划的事前事后均需受限于相关监管要求，灵活性相对较低。
目前，国有控股企业实施员工股权激励/员工持股计划一般只能选择两种路径，即：（1）作为“国有科技型企业”的路径；及（2）作为“国有控股混合所有制企业”的路径。
一、国有控股企业实施员工股权激励需要考虑的监管规定
若国有控股企业拟按照“国有科技型企业”的路径实施员工股权激励，则主要受限于以下的相关监管规定：
1. 《财政部、科技部、国资委关于印发<国有科技型企业股权和分红激励暂行办法>的通知》（财资[2016]4号）；
2. 《财政部、科技部、国资委关于<国有科技型企业股权和分红激励暂行办法>的问题解答》；
3. 《财政部、科技部、国资委关于扩大国有科技型企业股权和分红激励暂行办法实施范围等有关事项的通知》（财资[2018]54号）；
4. 《关于印发统计上大中小微型企业划分办法的通知》（国统字[2011]75号）；及
5.《国资委关于做好中央科技型企业股权和分红激励工作的通知》（国资发分配[2016]274号）。
若国有控股企业拟按照“国有控股混合所有制企业”的路径实施员工股权激励，则主要受限于以下的相关监管规定：
1. 《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》（国资发改革[2016]133号）；及
2.《关于印发<关于本市地方国有控股混合所有制企业员工持股首批试点工作实施方案>的通知》（沪国资委改革[2017]18号。
当然，需要注意的是，在具体到地方国有控股企业时，需要核实当地国资主管部门是否出台了实施细则。比如，上海市国资委就曾于2017年发布《关于印发<关于本市地方国有控股混合所有制企业员工持股首批试点工作实施方案>的通知》（（沪国资委改革[2017]18号）。
二、关于母公司及子公司层面界定“国有控股企业”的问题
根据有关监管规定，“国有科技型企业”指中国境内具有公司法人资格的国有及国有控股未上市科技企业（含全国中小企业股份转让系统挂牌的国有企业）；而“国有控股混合所有制企业”实施员工持股后，需要保证国有股东控股地位，且其持股比例不得低于公司总股本的34%。
那么，何谓“国有控股企业”？企业实施员工股权激励，在什么情况下不需要受“国有控股”的监管要求？
根据笔者曾与上海国资委的电话咨询结果，关于“国有控股企业”的认定应按照《企业国有资产交易监督管理办法》（32号文）执行。而32号文中规定了国资股东合计持有超过50%且其中之一为第一大股东的情况也属于“国有控股企业”的范围。
因此，若某企业存在多名国有股东（无持股50%以上的单一国有股东），但各国有股东在企业合计持股比例超过50%，同时其中一名国有股东系该企业第一大股东，则该企业亦应属于“国有控股企业”的范畴。
对于国有控股企业的全资子公司而言，按照上述规定以及穿透原则来看，该子公司亦应属于“国有控股企业”的范畴，其实施员工股权激励计划，仍然需要受两种实施路径的监管约束。
对于一家国有控股企业而言，若其同时属于“国有科技型企业”、“国有控股混合所有制企业”，其实施员工股权激励计划是否需要同时受限于两种实施路径的监管要求？
根据《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》第六条的规定，“国有科技型企业的股权和分红激励，按国务院有关规定执行”。根据财政部、科技部、国资委关于《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》的问题解答，同时符合国有控股混合所有制企业员工持股试点与《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》股权激励政策的国有科技型企业，可自主择一实施，不可以同时开展。因此，国有控股企业需要选择其中一种路径实施员工激励。
若国有控股企业不属于“国有科技型企业”的范畴，则其需要在根据《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》以及当地国资主管部门的规定申请并取得国有控股混合所有制员工持股的试点资格后，方能依法实施员工股权激励。
四、两种实施路径下是否都涉及国资审批和法律意见的出具
根据相关监管规定，笔者理解，两种路径下实际上都需要履行事先的国资主管部门审批程序，具体选择何种路径，需要结合法律尽职调查情况及企业需求而定。
比如，对于“国有科技型企企业”而言，企业内部决策机构应当将激励方案及听取职工意见的情况，先行报履行出资人职责或国有资产监管职责的部门、机构或企业批准；对于“国有控股混合所有制企业”而言，企业需按要求准备相关资料提交上级国资部门提出试点资格申请。
在出具法律意见书方面，“国有科技型企业”实施员工激励方案的审核单位认为必要时可能要求企业法律事务机构或者外聘律师对激励方案出具法律意见书；对于“国有控股混合所有制企业”而言，虽然国家法规层面未明确要求出具法律意见书，但地方国资监管部门有可能会作特别要求（比如，上海国资委要求取得试点的企业应聘请律师事务所对员工持股出具法律意见书）。
根据相关监管规定，“国有科技型企业”不得为激励对象购买股权提供贷款以及其他形式的财务资助，包括为激励对象向其他单位或者个人贷款提供担保。“国有控股混合所有制”试点企业、国有股东不得向员工无偿赠与股份，不得向持股员工提供垫资、担保、借贷等财务资助；持股员工不得接受与试点企业有生产经营业务往来的其他企业的借款或融资帮助。
因此，国有控股企业实施员工激励计划之前，对于拟激励员工的持股资金来源问题需要提前考虑和关注。
对于这个问题而言，关键在于核实子公司员工的劳动关系是否已转至母公司。
在“国有控股混合所有制企业”的路径之下，根据监管要求，激励对象应当为在关键岗位工作并对公司经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干，且与本公司签订了劳动合同。
在“国有科技型企业”的路径之下，根据监管要求，激励对象仅限于与本企业签订劳动合同的重要技术人员和经营管理人员。
因此，不论国有控股企业选择何种路径，也不论其是否将子公司员工纳入激励范围，国有控股企业的拟激励对象应当与其签署了劳动合同。当然，不排除在实操中或者在地方国资监管口径上，允许子公司员工在未办理劳动关系转移的情况下可被直接纳入国有控股企业员工股权激励的范围。
七、国有控股企业能否以控股子公司的股权/股份进行本企业员工激励
国有控股企业很多时候会遇到这样的问题：即该企业存在不同的业务板块，相应也设立了不同的子公司；因此，如果拟激励员工都直接或间接持有该国有控股企业的股权，那么难以与其负责的业务板块业绩直接钩挂，激励效果难以实现。
那么，为了解决上述的问题，国有控股企业能否直接以控股子公司的股权/股份用于母公司的员工激励？
根据《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》相关规定，国有控股混合所有制企业主要采取增资扩股、出资新设方式开展员工持股计划，且必须始终保证国有股东控股且比例不低于34%。
虽然上述文件中并未就该问题作明确规定，但根据笔者曾与上海国资委的电话咨询结果，国有控股企业不能以其持有的控股子公司股权/股份用于员工股权激励。
根据财政部、科技部、国资委关于《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》的问题解答，符合条件的国有科技型企业开展股权激励，应以本企业股权为标的，不得用持有的控股子公司股份对本企业员工进行股权激励。
显然，监管规定已经明确禁止国有科技型企以控股子公司股权/股份用于员工股权激励。
八、国有控股企业以子公司名义实施员工激励需要注意什么
换一个角度而言，如果国有控股企业每个业务板块都有对应的子公司，那么以子公司作为实施员工股权激励的主体，无疑是更为合适的；此类情形下，需要注意哪些容易忽视的问题呢？
若国有控股企业拟以子公司名义申请实施员工股权激励，则激励方案的申报主体应为该企业的子公司，而不应为母公司，否则可能存在审批不通过的风险。
《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》相关规定，国有控股混合所有制企业的非公有资本股东所持股份应达到一定比例（具体可能参考地方性规定），公司董事会中有非公有资本股东推荐的董事。
若国有控股企业自身层面已经实现混合所有制改革并满足上述股权结构要求，按照穿透原则来看，“非公有资本”亦间接持有全资子公司相应股权比例。
若国有控股企业的全资子公司层面仅设立了执行董事，则未满足“董事会中有非公有资本股东推荐的董事”的相关要求，其需要根据实际情况逐步组建董事会，并由非公有资本股东推荐至少1名董事（程序上仍由母公司作为子公司的唯一股东任命子公司的董事会成员）。
不论是“国有控股混合所有制企业”还是“国有科技型企业”，由于激励对象应当是与员工股权激励计划实施主体签署劳动合同的人员，故若以其控股子公司作为实施主体，需要将相关拟激励对象的劳动合同关系提前转移至该子公司。
国有控股企业未来可能会根据业务发展需要进行融资、股改及申请上市。视未来融资及上市的主体安排不同，对该企业后期股权激励计划的调整也会产生不同影响。并且，可能会涉及到届时国有控股企业、其子公司的股权变动及股本的变动等。因此，国有控股企业若选择以控股子公司实施股权激励，需要同步考虑相对清晰的中长期发展规划，以确保相关激励方案的稳定和效率。
随着国有控股企业业务的不断发展，其整体企业估值必将大幅提高，后期若对员工持股进行调整，例如需要将员工在子公司层面的持股上翻至母公司的，不排除可能会增加员工持股成本。届时仍需要视具体情况分析并研究方案，以便在落实相关调整的同时，不影响对员工的激励效果。
受限于国资监管，国有控股企业实施员工股权激励计划无疑受限较多，且流程较冗长。为此，有没有绕开国资监管规定的方式?
笔者对于实践中突破国有监管限制条件的可能性进行了检索，虽然笔者无法穷尽全部案例，但相对而言，发现突破监管限制条件的情况确属少数例外，并且各有其具体的背景和原因，简要举例如下：
近期某科创板上市企业，其在上市前由内部员工与外部投资人组成持股平台，视为战略投资者，并通过公开挂牌方式在产权交易所参与公司增资扩股进而实现员工持股。
另一家登陆科创板的上市企业，则是以股权转让方式实现员工持股。在该企业原自然人股东突然提出拟通过股权转让方式退出公司，在短期内难以找到合适的受让方的背景下，企业部分员工决定受让自然人股东转让的股权，转让价格亦依据资产评估报告确定的结果为参考协商一致确定，最终完成相关交割程序，最终公司特定员工直接持有了公司股权。
可以看出，上述案例的实施背景各异，也并非出于企业发展初期对员工股权激励的需要。因此，除非确实出现特殊情形，否则笔者仍然建议国有控股企业应按国资监管要求设计并实施员工股权激励计划较为稳妥。
如前所述，无论是“国有科技型企业”、“国有控股混合所有制企业”，其用于员工股权激励计划的股权来源均不能是控股子公司的股权/股份。
那么，如果某国有控股企业采用与员工合资新设子公司的方式呢？
一方面，根据当地国资监管规定，国有控股企业对外投资事项（包括新设子公司）可能同样需报经履行出资人职责的机构决定。因此，国有控股企业在提报新设子公司方案时，仍有可能面对来自国资主管部门的质疑。
另一方面，根据监管规定，“国有控股混合所有制企业”的路径之下，主要采取增资扩股、出资新设方式开展员工持股（“国有科技型企业”的路径之下，则不包括“出资新设”方式）。那么，“出资新设方式”的含义如何理解？笔者认为，如果国有控股企业与其员工直接以合资新设控股子公司的方式变相实施员工股权激励，可能会构成“出资新设方式”的员工持股；若未经相关程序审批，或面临合规性问题。
再假如，国有控股企业提前新设一家全资子公司，后续由负责该子公司业务板块的核心员工入股该子公司，又是否能绕开国资监管呢？这里面同时又涉及到了国有产权交易的问题……
